Stefna stjórnvalda og lýðheilsuinngrip gegna mikilvægu hlutverki við að skapa heilsusamlegt fæðuumhverfi og eiga samkvæmt nýlegum rannsóknum sinn þátt í að draga úr ósmitbærum sjúkdómum og ótímabærum dauðsföllum í tengslum við neyslu óhollrar fæðu. Án þess að vita stöðu aðgerða eða stig innleiðingar er þó mögulega lítið gagn af stefnumótunum. Notkun alþjóðlega stefnumótunarkvarðans Food-EPI, sem á uppruna sinn á Nýja Sjálandi, er því frábært tækifæri til að skoða fæðuumhverfið útfrá stefnumótun og hvað vantar upp á til gera það heilsusamlegra.
Opinberar stefnur eru afgerandi ákvarðanir sem teknar eru til að ná fram samfélagslegum markmiðum, með skýrum áætlunum og aðgerðum stjórnvalda. Stefnur eru venjulega settar fram í gegnum löggjöf, reglugerðir eða tilskipanir. Lýðheilsuíhlutanir sem byggjast á breytingum á matarstefnu, til dæmis verðlagningu á matvælum, markaðssetningu, staðsetningu skyndibitastaða og framboð á ávöxtum og grænmeti í skólum eru aðeins nokkur dæmi um stefnumótandi íhlutanir sem rannsóknir hafa sýnt að geti haft veruleg áhrif á heilsufar almennings. Skýr stefnumótun getur einnig reynst bæði hagkvæm og sjálfbær. Reglubundið eftirlit og greining á fæðuumhverfinu er mikilvægur mælikvarði og á því hvernig stefnur og aðgerðir stjórnvalda, sem varða næringu, hafa áhrif á mataræði og næringarbúskap. Þá eru þær ekki síður mikilvægar til að meta þau áhrif sem engin stefna hefur, eða stefnur sem hafa ekki í för með sér raunverulegar aðgerðir.
Stefnumótunarkvarði fyrir heilsusamlegt fæðuumhverfi, The Healthy Food Environment Policy Index (The Food-EPI) var þróaður af INFORMAS netverkinu árið 2012. INFORMAS samanstendur af stofnunum og fræðimönnum sem hafa almannahagsmuni að leiðarljós og er megin markmiðið að gera fæðuumhverfi um allan heim heilsusamlegri. Næringartengd stefnumótun ríkisstjórna og stuðningur við innviði er borin saman við alþjóðlega staðla sem rannsóknir hafa sýnt að geti verið grunnur að heilsusamlegra fæðuumhverfi og áríðandi aðgerðir eru greindar og þeim forgangsraðað. Ísland hefur nú í fyrsta sinn tekið þátt í verkefninu og eru fyrstu niðurstöður kynntar hér. Um er að ræða 14 umlykjandi þætti og undir þeim samtals 50 vísar um þætti sem geta leitt til heilsusamlegra fæðuumhverfis. Þáttunum er skipt í stefnumótun, stuðningskerfi og innviði og síðan var einum þætti og þremur vísum sem snúa að umhverfismálum og sjálfbærni bætt við íslensku útgáfuna.
Í mars 2024 kynnti Norðurlandaráð úttekt á stefnumótunarverkfærum sem miða að því að stuðla að heilsusamlegra mataræði. Jafnframt var lögð áhersla á umhverfistengda sjálfbærni í samræmi við nýjar Norrænar næringarráðleggingar, með því að hvetja til breytinga á daglegum venjum. Samtals voru fjögur stefnumótunarverkfæri lögð til fyrir norræna og baltneska stefnumótendur. Verkfærin sem nefnd voru eru til dæmis markaðsdrifin, eins og hærri skattar á óhollan mat, reglugerðatengd, eins og bann eða strangari reglur, hnipp (e. nudging) eins og að staðsetja vörur á stefnubundinn hátt í verslunum, og með upplýsingum á umbúðum, eins og til dæmis Skráargatið. Þessi fjögur verkfæri eru öll, á einn eða annan hátt einnig hluti af vísunum í Food-EPI verkefninu.
Þrátt fyrir að matvæla- og næringartengdar stefnur séu til staðar á Íslandi er þörf á metnaðarfyllri og bindandi stefnum sem fylgt er eftir, bæði með skýrum uppskiptum aðgerðaráætlunum og svo fjármögnun tengd innleiðingu á aðgerðum. Þær aðgerðir sem hvetja fólk til heilsuhegðunar eru árangursríkari en þær sem eiga að draga úr óheilbrigðri hegðun. Rannsóknir benda til þess að neytendur séu móttækilegri fyrir jákvæðum hvötum, eins og niðurgreiðslum á ávöxtum og grænmeti, heldur en þeim sem eiga að draga úr ákveðinni hegðun eins álögum eins og sykurskatti.
Á Íslandi hafa mörg ráðuneyti og stofnanir bein áhrif á fæðuumhverfið. Heilbrigðisráðuneytið tekur þátt í verkefnum er varða lýðheilsu og forvarnir. Embætti landlæknis er stofnun sem heyrir undir Heilbrigðisráðuneytið og gegnir fjölmörgum hlutverkum sem koma að fæðuumhverfinu. Matvælaráðuneytið sinnir einnig mörgu sem kemur að fæðuumhverfi, þar er MAST (Matvælastofnun) lykilstofnun og annast matvælalöggjöf og sinnir eftirliti. Önnur ráðuneyti hafa einnig hlutverk sem tengjast matvælaumhverfi og matvælatengdri sjálfbærni, svo sem Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, Félags- og vinnumálaráðuneytið tengt meðal annars fæðuöryggi einstaklinga í viðkvæmri stöðu og mennta- og barnamálaráðuneyti sem á að tryggja menntun, aðstöðu og réttindi barna. Þá þarf háskóla, iðnaðar og nýsköpunarráðuneytið að hlúa að menntun tengdri mat, næringu, heilsu og sjálfbærni í landinu og þeim nýsköpunarkröftum sem því tengist. Nýlega hafa verið gefnar út tvær matvælastefnur, bæði stefna og aðgerðaáætlun í 31 lið, án þess að telja upp hver ætti að framkvæma og greiða. Þessi útgáfa var á vegum forsætisráðuneytisins árið 2020. Önnur matvælastefna var gefin út árið 2023 á vegum matvælaráðuneytisins, en nú í september 2024, var gefin út aðgerðaráætlun Matvælastefnu.
Food-EPI í öðrum löndum
Stefnumótunarkvarðinn, The Food-EPI, hefur verið notaður í meira en 20 löndum síðan árið 2014 og oftar en einu sinni í mörgum löndum. Á Nýja-Sjálandi hefur Food-EPI verið notað þrisvar sinnum í þeim tilgangi að sjá hvort breytingar hafi orðið milli ára. Frá 2020 til 2023 var lítil framþróun í Nýja-Sjálandi, en megin áhersla var lögð á að draga úr markaðssetningu óhollrar fæðu gagnvart börnum og bæta matvælastefnu í skólum. Flest lönd skora lágt þegar kemur að stefnum sem takmarka markaðssetningu óhollrar fæðu fyrir börn, bættu matarumhverfi í skólum og hvatning er frá sérfræðingum til þess að lækka verð á hollum matvælum. Í Food-EPI rannsókn sem var gerð í 11 Evrópulöndum frá 2019- 2021 virtust Finnland, Noregur og Portúgal standa sig best í innleiðingu stefna, en Slóvenía og Pólland skoruðu lægst. Helstu forgangsverkefni voru að setja næringarviðmið fyrir unnin matvæli, bæta matarumhverfi í skólum og skattleggja óhollan mat. Flest Evrópulönd fá enn fá stig tengd innleiðingu stefna sem móta matarumhverfi, og stefnumótun á ESB-stigi er almennt talin veik.
Stefnumótunarkvarðinn notaður á Íslandi
Food-EPI stefnumótunarkvarðinn var notaður á Íslandi með það í huga að máta næringartengda stefnumótun við alþjóðlega staðla sem rannsóknir hafa sýnt að geta verið grunnur að heilsusamlegu fæðuumhverfi. Þá leggur kvarðinn áherslu á að forgangsraða áríðandi aðgerðum, og er það gert með aðstoð sérfræðinga í næringu og tengdum greinum víðs vegar úr samfélaginu. Spurningalisti Food-EPI var sendur út febrúar - apríl 2024, og tóku 21 sérfræðingar í næringu og tengdum greinum þátt í netkönnuninni. Sérfræðingar mátu innleiðingu á Íslandi út frá 50 vísum sem tengjast stefnumótun og stuðning við innviði, út frá alþjóðlegum stöðlum. Þátttökuhlutfall var 70% en 21 þátttakandi af 30 svöruðu. Flestir þátttakendur voru frá heilbrigðisstofnunum og háskóla eða öðrum rannsóknarstofnunum, aðrir voru frá frjálsum félagasamtökum. Engin svör komu frá einstaklingum úr opinbera- eða einkageiranum. Eftir að sérfræðingur höfðu metið innleiðingu á vísunum 50 voru þeir beðnir að forgangsraða fimm atriðum sem þeim þótti mest áríðandi að framkvæma eða efla á Íslandi.
Niðurstöður
Í stefnumótunarhlutanum voru þrír vísar metnir þannig að innleiðing þeirra væri nánast í lagi. Þrír vísar voru metnir með miðlungs innleiðingu, 26 með litla eða mjög litla innleiðingu eða enga.
Í hlutanum um stuðningskerfi og innviði voru þrír vísar metnir með mikla framkvæmd eða mikið innleiddir. Ellefu vísar voru metnir með miðlungs innleiðingu, tíu með litla, mjög litla eða enga innleiðingu.
Í sjálfbærni og umhverfishlutanum sem var bætt við í íslensku útgáfuna af Food-EPI, var einn mælikvarði metinn með háa innleiðingu. Í umhverfis- og sjálfbærni hlutanum, sem bætt var við íslensku útgáfuna af Food-EPI, var einn vísir metinn með háa innleiðingu. Það var minnkun matarsóunar í gegnum alla virðiskeðju matarins. Einn vísir var metinn með miðlungs innleiðingu og einn með lága innleiðingu.
Sérfræðingar völdu fimm aðgerðir sem þeim þóttu mest áríðandi til að gera fæðuumhverfið á Íslandi heilsusamlegra og röðuðu þeim í mikilvægisröð. Flestir sérfræðingarnir töldu takmörkun á auglýsingum á óhollum mat fyrir börn ættu að vera í forgangi hjá stjórnvöldum, bæði í sjónvarpi, útvarpi, interneti, samfélagsmiðlum, matarumbúðum, auglýsingum utandyra, þar á meðal í kringum skólann, og alls staðar þar sem börn koma saman. Næst á eftir kom takmörkun á viðskiptalegum áhrifum á stefnumótun og þar á eftir að lækka skatta á holl matvæli. Hlutfallslegt samræmi var í vali á forgangsröðun, en flestir virtust frekar sammála um hvaða aðgerðir væru mest áríðandi. Af öllum 50 vísunum voru tólf (24%) taldir hafa enga eða mjög litla skírskotun þegar kemur að fæðuumhverfinu á Íslandi í dag, 16 (32%) litla, 15 (30%) miðlungs og 7 (14%) mikla skírskotun og séu nánast að fullu í notkun.
Af þeim fjölmörgu stefnumótunar- og innviðaverkfærum sem stefnumótendur hafa aðgang að virðast mörg þeirra vera ýmist miðlungs eða að fullu komin í notkun. Þannig sýndu niðurstöðurnar að vísarnir sem tengjast reglugerðum Evrópusambandsins, eins og um innihaldslýsingar á matvælaumbúðum, eru metnir með háa innleiðingu á Ísland. Hægt er að nýta mun fleiri möguleika, ekki síst þar sem framkvæmdin var metin lág eða mjög lág af sérfræðingum. Samstaða var um að nú væri brýnast að beita sér varðandi stefnumörkun varðandi markaðssetningu á óhollum mat fyrir börn á Íslandi og eftirfylgni með slíkri stefnumótun. Mikilvægt er að eiga gott samstarf milli ríkis og sveitafélaga þegar kemur að því að koma brýnum aðgerðum í framkvæmd í samvinnu við alla hagaðila.
Það virðist vera skoðun sérfræðinga í mörgum löndum þar sem Food-EPI hefur verið beitt, að þörf sé á fleiri aðgerðum til að vernda börn gegn markaðssetningu á óhollum matvælum. Að mati sérfræðinga eru íslensk stjórnvöld með skýrar og samræmdar stefnur innleiddar í skólum sem stuðla að heilbrigðu fæðuumhverfi. Kannski hafði umræðan og ákvörðun stjórnvalda um að bjóða upp á skólamáltíðir án endurgjalds áhrif, þar sem hún stóð yfir þegar Food-EPI spurningalistinn var sendur út. Stefnur eru mikilvægur rammi, en árangur þessara stefna stjórnast af því hversu mikil áhersla er lögð á innleiðingu, eftirlit og mat á áhrifum. Það að tryggja samfélagsþegnum heilbrigt og sjálfbært fæðuumhverfi er mikil ábyrgð. Að nota þverfaglega nálgun yfir öll tólf ráðuneytin og viðkomandi stofnanir þeirra í ýmsum málum sem tengjast næringu og fæðuumhverfi gæti verið gagnlegt. Leiðin að heilsusamlegra fæðuumhverfi gæti verið greiðari og árangursríkari með þátttöku allra þeirra mismunandi hagsmunaaðila sem tengjast fæðuumhverfinu á einhvern hátt. Án öflugs eftirlits geta stefnur og aðgerðaáætlanir nefnilega endað sem yfirborðslegir skrautmunir.
Fyrirhugað er að endurtaka Food-EPI ferlið aftur eftir nokkur ár en mælt er með því að Food-EPI sé framkvæmt á fjögurra til fimm ára fresti til þess að mæla framfarir yfir tíma. Stefnt er að því að halda Food-EPI vinnustofu fyrir þátttakendur og alla áhugasama hagsmunaaðila í byrjun næsta árs. Niðurstöður íslenska Food-EPI verkefnisins verða kynntar og fjallað verður um þær aðgerðir sem rannsóknir sýna fram á að geti bætt fæðuumhverfið okkar. Þær aðgerðir sem sérfræðingar mátu sem fimm brýnustu, og jafnvel fleiri efstu, verða ræddar og næstu skref tekin til umræðu. Vinnustofan mun verða vettvangur fyrir líflegar umræður um niðurstöður íslenska Food-EPI, þar sem þátttakendur verða hvattir til að kafa dýpra í þá styrkleika og veikleika sem hafa verið skilgreindir. Vonandi munu þessar niðurstöður leiða okkur smám saman í átt að heilsusamlegra fæðuumhverfi fyrir bjartari framtíð.
