Ríkið hefur efni á þessu – en á að gera það?

Þann 13. maí síðastliðinn (2020) sagði mbl.is frá því að 2,2 milljarðar af fjármagni frá ríkissjóði myndu verða notaðir til að búa til 3.400 sumarstörf handa námsmönnum. M.a. var sagt frá því að þessi störf myndu skila sér í „[starfs]reynslu og virkni, auk þess að skila verðmætum til hagkerfisins.“ ¹

Þann 7. maí sagði fjármálaráðherra „ríkissjóð ekki standa undir velferðarkerfinu án tekna“. Og vegna þess að ríkissjóður varð að veita fjármagni til þess að bjarga tugþúsundum starfa, m.a. með hlutastarfaleiðinni, þýddi það að „við höfum ekki efni á almannatryggingum, ekki efni á skólakerfinu. Við höfum ekki efni á að reka spítalana, borga þingmönnum laun eða öðrum opinberum starfsmönnum. Við þurfum að taka fyrir því lán.“ ²

Lesandinn sér e.t.v. ekki tengslin milli þessara stuttu málsgreina hér að ofan og einfaldrar spurningar sem ég vil hvetja hann til að velta fyrir sér: áður en íslenska krónan var sett á laggirnar á síðustu árum 19. aldar, hvað voru margar íslenskar krónur í umferð?

Að búa til peninga – og svo brenna þá

Svarið við þessari spurningu er einfalt: það voru engar íslenskar krónur í umferð áður en íslenska krónan var búin til. Íslenska krónan var búin til með lagabreytingu árið 1871, sem aftur var afsprengi pólitísks vilja Íslendinga til að ráða sér sjálfir. Þar með talið voru peningamál og hvað ríkissjóður, eða Landssjóður eins og hann hét þá, fjármagnaði.

Þið getið ímyndað ykkur vandann sem Landssjóður stóð frammi fyrir þegar hann ætlaði að rukka skatta í íslenskri krónu til þess að fjármagna það sem Landssjóður vildi fjármagna – því við vitum jú öll að ríkissjóður verður að rukka skatta áður en hann borgar fyrir eitthvað (eða hvað?). Þótt búið væri að stofna íslensku krónuna með lagasetningu þess efnis voru engar slíkar í umferð: almenningur á Íslandi átti engar íslenskar krónur, hvorki í banka né í formi peningaseðla.

Þessu bjargaði Landssjóður, árið 1885, með því að fá leyfi til að prenta peningaseðla og nota þá til að borga fyrir hvað það sem Landssjóður vildi kaupa, t.d. vinnuafl opinberra starfsmanna. Landssjóður gaf samhliða út tilskipun þess efnis að hægt væri að nota seðlana, líkt og aðra peninga, til að borga skatta á Íslandi til Landssjóðs. Nokkru síðar, árið 1902 og eftir að Íslands banki hinn fyrsti hafði verið stofnaður, var gerð sú lagabreyting að eingöngu seðlar gefnir út af Landssjóði eða Íslands banka yrðu samþykktir sem fullnaðargreiðsla á sköttum. „Fé“ (á fæti) var þá ekki lengur samþykkt sem fullnaðargreiðsla á sköttum, eingöngu pappírspeningar sem stjórnvöld á Íslandi gáfu út.

Landssjóður lék þannig sama leik og margt annað stjórnvaldið hafði gert áður. Massachusetts ríki í núverandi Bandaríkjunum fann sig í þeirri stöðu árið 1690 að þurfa að borga háar fjárhæðir til hermanna og lánveitenda vegna misheppnaðs stríðs gegn Kanada. Upprunalega áætlun Massachusetts var að hermönnum og lánveitendum ríkisins skyldi borgað með ránsfeng frá Frökkum, en ráðist var á Quebec. Árásin, mönnuð meira en 2.000 mönnum og 32 skipum, mistókst og Massachusetts herinn flúði með skottið á milli lappanna.

Ríkisstjórn Massachusetts stóð nú frammi fyrir því vandamáli að þurfa að borga lánveitendum sínum og 2.000 hermönnum að fullu án nokkurs ránsfengs. Massachusetts ákvað því, með lögum, að gefa út eigin peninga á pappír. Í lögunum að baki peningaútgáfunni var sérstaklega minnst á að nýlendan þurfti fé til varnar-, eða réttara sagt hermála, og að borga þyrfti m.a. laun hermanna.

Mikilvægasta setningin í lögunum var þó þess efnis að „hver og einn seðill skal vera ígildi peninga í samræmi við upphæðina sem þeir bera, og skal fjármálaráðherra og allir viðtakendur greiðslna sem heyra undir hann samþykkja og taka við seðlunum í samræmi við það [sem fullnaðargreiðslu].“ Með þessu var, með lögum, blaðsnepli, sem hafði svo gott sem ekkert eiginlegt virði – hann var jú einfaldlega úr pappír – gefið virði sem var samþykkt að fullu, og síðar ríflega það, í greiðslum á opinberum gjöldum.³ Blaðsneplarnir sem Massachusetts hafði prentað og samþykkt sem fullnaðargreiðslu á sköttum urðu ígildi peninga og samþykkt af einkageiranum í viðskiptum manna á milli.⁴ Ástæðan: þessir seðlar voru samþykktir sem fullnaðargreiðsla á sköttum og fólk vildi eignast þá til þess að geta borgað sína skatta.

Massachusetts var ekki eina fylkið sem lék þennan leik, New England og New Jersey gerðu þetta t.d. líka. Það gekk upp og ofan hvort þetta tókst en oft var skortur á trausti á kerfinu. Hvað varð t.d. um pappírspeningana eftir að þeir voru notaðir til að greiða skatta, stálu jafnvel opinberir starfsmenn þeim? Til að auka traust á kerfinu var m.a. ákveðið að eftir að ríkissjóður viðkomandi fylkis, sem hafði notað pappírspeninga til að greiða opinberum starfsmönnum eða hermönnum laun, hafði heimtað peningana aftur til baka í formi skattheimtu voru peningaseðlarnir brenndir opinberlega til að sanna að peningarnir væru komnir úr umferð: hið opinbera bókstaflega brenndi skattheimtuna á báli fyrir augum allra skattgreiðandanna.⁵ Talandi um að fara illa með almannafé, eins og sagt er.

Hvernig fjármagna útgefendur peninga sín útgjöld?

Það skal ósagt látið hvort Landssjóður hafi einhvern tímann kveikt í seðlunum sem hann hafði prentað og notað til að borga laun opinberra starfsmanna og svo heimt til baka í formi skatta. En lesandinn ætti að hinkra við: úr því hægt var að brenna peningaseðlana eftir að þeir höfðu verið heimtir í skatta, þarf þá ríkissjóður skatta til að fjármagna sín útgjöld? Og hvers vegna erum við að heimta skatta?

Nei, ríkissjóður þarf ekki að heimta skatta til að hafa efni á því sem Alþingi, með (fjár)lögum, hefur sagt að ríkissjóður eigi að borga fyrir. Í hvert skipti sem ríkissjóður borgar fyrir eitthvað eykst peningamagn í umferð – sem er ígildi peningaprentunar – og í hvert skipti sem skattar eru heimtaðir minnkar peningamagn í umferð – sem er ígildi seðlabrennslu. Munurinn er að sjálfsögðu sá að í stað þess að þetta gerist með eiginlegri peningaprentun og -brennslu líkt og áður þá gerist þetta með bókhaldsfærslum í banka- og greiðslukerfi Íslands.

Þetta er vitanlega ekki almennur skilningur á kerfinu í dag. Í daglegu tali eru grundvallaratriði skattlagningar skilin þannig að ríkissjóður sé að taka peninga sem búnir hafa verið til í hagkerfinu til að fjármagna það sem Alþingi hefur samþykkt, samkvæmt fjárlögum, að ríkissjóður eigi að borga fyrir. Þannig er grundvallarskilningurinn sá að takmarkað magn af peningum sé í hagkerfinu og skattlagning og lántaka ríkissjóðs taki hluta þeirra úr umferð áður en þeir eru settir aftur í umferð.

En raunin er að Seðlabankinn og ríkissjóður búa til peninga (peningamagn í umferð eykst) hvenær sem ríkissjóður greiðir fyrir eitthvað. Þessir peningar hringsóla svo um í hagkerfinu þegar fólk notar þá til að kaupa vöru og þjónustu áður en þeir eru skattlagðir aftur út úr því (peningamagn í umferð minnkar), sjá mynd 1.

Munið líka í þessu samhengi að það er ekki hægt að lána ríkissjóði (kaupa ríkisskuldabréf) aðra peninga en þá sem Seðlabankinn (sem er í eigu ríkisins) hefur áður búið til, t.d. vegna þess að ríkissjóður borgaði fyrir eitthvað eða vegna viðskipta Seðlabankans við bankastofnanir sem eru með reikning hjá Seðlabankanum. Þegar ríkissjóður „tekur lán“ er ríkissjóður þess vegna að „fá lánaða“ peninga sem hann sjálfur eða Seðlabankinn hafði áður búið til. Það væri svipað og ef Massachusetts á 17. öld gæfi út skuldabréf sem aðeins væri hægt að kaupa (þ.e. lána Massachusetts) með peningaseðlum sem Massachusetts hafði áður prentað og komið í umferð.

Athugið að Seðlabankinn er nauðbeygður til þess að starfa með fjármálaráðuneytinu þegar kemur að framkvæmd greiðslna og lausafjárstýringu ríkissjóðs Íslands. Geri hann það ekki nær Seðlabankinn t.d. ekki eigin millimarkmiðum sínum um vaxtastig á Íslandi, millimarkmiðum sem Seðlabankinn telur að verði að ná til að ná endamarkmiðum bankans um stöðugt verðlag, örugga fjármálastarfsemi og fjármálastöðugleika. Þannig ákvað peningamálastefnunefnd Seðlabanka Íslands að kaupa allt að 150ma.kr. af ríkisskuldabréfum á markaði í kjölfar aukins halla á rekstri ríkissjóðs vegna COVID-19 til að „tryggja miðlun peningastefnunnar“ og að í því samhengi væri „sérstaklega horft til markaðsáhrifa af fyrirsjáanlegu auknu framboði ríkis[skulda]bréfa næstu misserin á miðlun peningastefnunnar.“ ⁶

Seðlabankinn er að sjálfsögðu ennþá sjálfstæður þegar kemur að vaxtaákvörðunum, blessunarlega. Þannig mun Seðlabankinn hækka vaxtastig, til að ná verðbólgumarkmiði sínu, telji hann þörf á því vegna halla á rekstri ríkissjóðs og afleiddrar peningamyndunar.

En Seðlabanki Íslands mun aldrei standa í vegi fyrir því að ríkissjóður geti greitt samþykktar fjárskuldbindingar sínar, samkvæmt fjárlögum, einfaldlega vegna þess að slíkt væri beinlínis gegn endamarkmiðum bankans um örugga fjármálastarfsemi og fjármálastöðugleika. Seðlabankinn ræður vaxtastigi á Íslandi en hann ræður ekki yfir samþykktum ríkisútgjöldum, sem hann, í samvinnu við fjármálaráðuneytið, framkvæmir. Það eru engar efnahagslegar aðstæður sem geta leitt til þess að ríkissjóður greiði ekki skuldbindingar sínar í íslenskri krónu.

En til hvers erum við þá að borga skatta? Það er einfalt og viðkemur m.a. peningamagni í umferð og verðbólguþrýstingi.

Peningamagn og skattheimta

Það eru almennt þrjár leiðir fyrir peningamagn í umferð á Íslandi til að aukast. Fyrsta leiðin er lán frá banka: veiti banki 100.000.000kr. lán til að fjármagna kaup á húsnæði eða til að ráða starfsfólk eykst peningamagn í umferð um 100.000.000kr. Sé lánið greitt til baka minnkar peningamagn í umferð.

Önnur leiðin er greiðsla erlendis frá, t.d. þegar erlendur ferðamaður notar debit- eða kreditkortið sitt til að kaupa þjónustu á Íslandi. Peningamagn í umferð á Íslandi að sama skapi minnkar þegar Íslendingar nota kortin sín erlendis. Það var þessi uppspretta peninga sem var svo mikilvæg á ferðamannaárunum eftir Hrun: þarna fengu Íslendingar peninga sem þeir notuðu til að greiða niður sínar skuldir. Ríkissjóður notaði líka þessa uppsprettu peninga til að minnka eigin skuldir (sjá mynd 2).

Þriðja leiðin er útgáfa peninga frá Seðlabanka Íslands í gegnum ríkissjóð. Þegar ríkissjóður eða ríkisstofnun borgar fyrir hvað sem er, t.d. laun þingmanna eða örorkubætur, eykst peningamagn í umferð. Með peningabrennslu nýlendnanna á 17. öld í huga er auðvelt að sjá að þegar ríkissjóður heimtar skatta, t.d. virðisaukaskatt, minnkar peningamagn í umferð. Halli á ríkissjóði er ígildi útþenslu peningamagns í umferð. Þessa peninga má einnig taka úr umferð með því að gefa út ríkisskuldabréf sem handhafar peninganna kaupa.

Ljóst er að of mikið af peningum í umferð leiðir að lokum til verðbólgu. Það er m.a. þess vegna sem við þurfum á skattheimtu að halda, jafnvel þótt hún sé ekki nauðsynleg til þess að fjármagna útgjöld ríkissjóðs: skattheimta ríkissjóðs minnkar peningamagn í umferð sem aftur minnkar verðbólguþrýsting.

Nýlendurnar í Bandaríkjunum ráku sig einmitt á þetta: freistnin til að prenta peninga var of mikil og útþensla peningamagns vegna of mikilla opinberra útgjalda og of lítillar skattheimtu leiddi að lokum til verðbólgu. Það sama gerist vitanlega einnig ef bankakerfið lánar út of mikið á of skömmum tíma. Þetta gerðist á verðbólguárunum upp úr 1970: jafnvel þótt ríkissjóður væri rekinn á nokkurn veginn núlli leiddi útlánaútþensla banka til óðaverðbólgu (sjá mynd 3).

Það eru vitanlega aðrar ástæður fyrir skattheimtu. Mikilvægast er að ólíkt ríkissjóði gefa sveitarfélög ekki út peninga (peningamagn í umferð eykst ekki) þegar þau borga fyrir eitthvað. Þau verða því, líkt og heimili eða fyrirtæki, að fá tekjur eða taka lán áður en þau geta borgað fyrir hvað það sem þau vilja borga. Skattar eru einnig notaðir til að breyta verðum vara, s.s. mengunarskattar, og til að ná fram pólitískum markmiðum ýmis konar, s.s. tekjujöfnuði.

Hin eilífa pólitíska og efnahagslega jafnvægislist

Ríkissjóður, sem útgefandi peninga svipað og Massachusetts fylki í Bandaríkjunum á 17. öld, er ekki, á sama hátt og heimili eða fyrirtæki, háður því að safna tekjum eða taka lán áður en hann getur borgað fyrir eitthvað í íslenskri krónu: að bera rekstur ríkissjóðs við rekstur heimilis er rangt. Ríkissjóður er ekki heldur háður því að heimta skatta til að greiða skuldirnar niður að lokum því hann gefur út nýja peninga, þ.e. eykur peningamagn í umferð, hvenær sem hann borgar vexti á útistandandi lánum. Líkt og Alan Greenspan, fyrrverandi seðlabankastjóri Bandaríkjanna, sagði: „það er ekkert sem stöðvar ríkissjóð frá því að búa til eins mikið af peningum og hann vill og borga einhverjum þá.“⁷ Peningar, fyrir útgefendur þeirra, eru ekki takmörkuð auðlind.

En þótt ríkissjóður geti búið til eins mikið af peningum og hann vill og borgað einhverjum þá er ekki þar með sagt að hann eigi að gera það!

Í fyrsta lagi snýst þetta um verðbólgu. Ef hallinn er of mikill á rekstri ríkissjóðs endar það með verðbólgu, á sama hátt og hjá Massachusetts hér áður. Og sé útflutningsgeirinn (t.d. ferðamenn) eða einkageirinn að viðhalda eftirspurn í hagkerfinu, svo eftirspurn eftir starfsfólki er mikil með tilheyrandi atvinnustigi, getur verið skynsamlegt að reka ríkissjóð með afgangi. Athugið að það hefur ekkert að gera með að safna í sarpinn fyrir verri tíð – ríkissjóður hefur alltaf efni á að kaupa það sem er til sölu í íslenskri krónu – heldur er ríkissjóður þá að minnka peningamagn í umferð og verðbólguþrýsting með.

Í öðru lagi fer velsæld og velmegun á Íslandi m.a. eftir því hversu mikið hagkerfi Ísland getur framleitt af vörum og þjónustu sem eru annaðhvort eftirsóknarverð meðal landsmanna sjálfra eða meðal t.d. ferðamanna. Við höfum frjáls verð á vörum og þjónustu til að skilja betur hvað við eigum að framleiða til að bæta hag okkar flestra sem mest. En einkageirinn og hið opinbera hafa úr takmörkuðum framleiðsluþáttum (vinnuafl, náttúruauðlindir, verksmiður, o.s.frv.) að spila til að framleiða það sem eftirspurn er eftir. Náttúruleg takmörk auðlinda verður einnig að virða, hvað sem tautar og raular: Íslendingar skilja þetta vel þegar kemur að auðlindum sjávar enda lærðum við af hruni síldarstofnsins eftir ofveiði á 7. áratugnum en við þurfum nú að læra að virða takmarkanir auðlinda lands og loftslags. Það skiptir máli hvernig framleiðsluþáttum hagkerfisins er, beint og óbeint, skipt milli og innan einkageirans og opinbera geirans. Læknir og verkfræðingur sem vinna fyrir hið opinbera vinna ekki fyrir einkageirann á sama tíma. Fiskur veiddur af strandveiðibátum verður ekki veiddur af togurum. Framleiðslugeta einkageirans dregst saman ef opinberi geirinn ræður fólk sem einkageirinn vill ráða.

Og þá stöndum við frammi fyrir pólitísku vali: á Landsspítalinn að ráða lækni til að vinna á bráðamóttökunni jafnvel þótt einkageirinn vilji ráða sama lækni til að leita að lækningu við krabbameini? Á sjávarútvegsráðuneytið að ráða verkfræðing til að vinna við þróunar- og gæðamál jafnvel þótt einkageirinn vilji ráða sama verkfræðing til að vinna við þróunar og gæðamál? Á Massachusetts að ráða 2.000 hermenn til að ráðast á Quebec þegar sömu 2.000 hermenn gætu unnið við matvælaframleiðslu í einkageiranum? Á að leyfa strandveiðar jafnvel þótt togarar sýni meiri framleiðni við veiðar en strandveiðibátar? Á ríkissjóður Íslands að ráða 3.400 atvinnulausa námsmenn til að vinna við skógrækt? Á ríkissjóður Íslands að hækka örorkubætur, hækka atvinnuleysisbætur, greiða fyrir endurmenntun þeirra sem það vilja?

Við munum, sem einstaklingar, hafa mismunandi svör við þessum spurningum, sem fara m.a. eftir trausti okkar í garð einka- jafnt sem opinbera geirans og stjórnmálalegum skoðunum okkar. Þessar spurningar, hvers svör hafa samfélagslegar, heilsufarslegar og efnahagslegar afleiðingar, eru pólitískt val. Sé vilji stjórnvalda að auka velmegun og velferð á Íslandi er hægt að gera það á marga vegu. Sumir vilja að ríkissjóður hafi skatta sem lægsta til að auka hvatann sem einkageirinn hefur til að framleiða hvað það sem hann vill framleiða, ráða starfsfólk til slíks og borga því laun í samræmi við það. Aðrir vilja að ríkissjóður ýti undir tekjur láglaunafólks, m.a. vegna þess að það er líklegra en hátekjufólk til að koma slíkum tekjum í umferð í hagkerfinu sem heild, og ýti undir jöfnuð. Þetta og aðrar spurningar um samband og samskipti hins opinbera og einkageirans eru pólitískar spurningar. En svarið við þeim, sem er álitamál og val, hefur efnahagslegar afleiðingar. Og erum við sátt við þær afleiðingar?

Að ræða það sem máli skiptir

Mikilvægt er að átta sig á að rekstur ríkissjóðs á ekki að bera saman við rekstur heimilis. Greiðsla einstaklings til annars einstaklings hefur engin áhrif á peningamagn í umferð en þegar ríkissjóður greiðir til einstaklings eykst peningamagn í umferð. Og skattar til ríkissjóðs afmá peningamagn úr umferð.

Það eru enn sem komið ekki nógu margir sem skilja þetta og það drepur umræðunni á dreif. Of oft sjáum við svar í ætt við „nei, ríkissjóður hefur ekki efni á því!“ við spurningum á borð við „á ríkissjóður að fjármagna þetta?“ eða „á ríkissjóður að lækka þessa skatta?“ Þetta er ekki rétt: ríkissjóður hefur, alltaf, efni á því að borga íslenskar krónur fyrir að reka almannatryggingar, skólakerfið og spítalana, eða borga þingmönnum og öðrum opinberum starfsmönnum laun. Hann hefur líka efni á að lækka tekjuskatt eða virðisaukaskatt svo dæmi séu tekin.

En það er ekki þar með sagt að hann eigi að gera þetta: þótt ríkissjóður hafi alltaf efni á lægri sköttum eða hærri útgjöldum í íslenskri krónu, ólíkt heimili, hefur slíkt efnahagslegar afleiðingar. Við eigum ekki að ræða hvort ríkissjóður hafi efni á að lækka skatta eða kaupa það sem er til sölu í íslenskri krónu, við vitum svarið við þeirri spurningu. Við eigum að ræða hvort ríkissjóður eigi að lækka skatta eða að kaupa það sem er til sölu í íslenskri krónu. Við eigum að ræða hvort við séum sátt við magn og tilgang útgjalda og skatta ríkissjóðs. Og við eigum að ræða hvort við séum sátt við væntu efnahagslegu afleiðingarnar, þ.m.t. verðbólgu, atvinnuleysi, framleiðni, sjálfbærni og heilsufar, af slíkum útgjöldum og skattheimtu.

Það er það sem skiptir máli.

Heimildir

1. ^{Sjá: https://www.mbl.is/frettir/innlent/2020/05/13/2_2_milljardar_i_3_400_sumarstorf/}
2. ^{Sjá: https://www.visir.is/g/20201074678d/bjarni-segir-rikissjod-ekkistanda-undir-velferdarkerfinu}
3. ^{Árið 1691 var gerð lagabreyting þess efnis að virði hvers peningaseðils skyldi vera 105% af nafnvirði seðilsins þegar hann væri notaður til að greiða opinber gjöld. Þannig gat íbúi Massachusetts notað 20 skildinga peningaseðil, gefinn út af Massachusetts ríki, til að borga 21 skildinga skattaskuld hjá Massachusetts ríki.}
4. ^{Blaðsneplarnir sem Massachusetts gaf út voru, strangt til tekið, skuldabréf (e. bills of credit). Þau voru innleysanleg, með gjalddaga og báru vexti. En þar sem Massachusetts samþykkti þau sem fullnaðargreiðslu á sköttum urðu þau að samþykktum gjaldmiðli. Hversdagslegir peningaseðlar eru einnig skuld hins opinbera: peningaseðlar eru skuldabréf hins opinbera með engan gjalddaga og 0% nafnvexti.}
5. ^{Um peningaútgáfu Massachusetts, sjá t.d.: https://www.clevelandfed. org/newsroom-and-events/publications/economic-commentary/2015- economic-commentaries/ec-201506-paper-money-and-inflation-incolonial-america.aspx}
6. ^{Sjá: https://www.sedlabanki.is/utgefid-efni/frettir-og-tilkynningar/ frettasafn/frett/2020/04/22/Tilkynning-vegna-kaupa-SedlabankaIslands-a-skuldabrefum-rikissjods/}
7. ^{Sjá: https://www.youtube.com/watch?v=DNCZHAQnfGU&t=1s}